Procedimientos de formulación de Políticas, de Asignación de Recursos y de Reglamentación
 
 
IV Procedimientos oficiales para la formulación de políticas en materia de ciencia, tecnología e innovación
 
 En el mundo industrializado, la OCDE a través de su Comité de Políticas Científicas y Tecnológicas, (CSTP) ha actuado como un foro donde se realizan intentos serios y valiosos de sintetizar los pensamientos más importantes sobre la política en materia de C&T de los países miembros. Periódicamente se propone poner en tela de juicio las políticas establecidas de los países miembros permitiendo a grupos de alto nivel de personalidades reconocidas por sus ideas en materia de ciencia y tecnología considerar las orientaciones futuras en ese ámbito. El Informe Pigagnol (Ciencia, Crecimiento Económico y Política Gubernamental, OCDE, París, 1963), constituyó el primer llamado formulado por la OCDE a los gobiernos para que tomasen en serio las cuestiones de apoyo a la I&D, puesto que reconocía la relación entre la actividad científica y técnica y el dinamismo de una economía. Un año más tarde, el CSTP publicó el Manual de Frascati (La Medición de Actividades Científicas y Técnicas), OCDE, París, 1964, que desde ese entonces, ha establecido las bases para la medición de las actividades de C&T dentro de los países industrializados. Esta fue la época en que la US Academy of Science publicó su informe con el título de "Basic Research and National Goals" (La Investigación Básica y las Metas Nacionales) y el erudito Michael Polanyi exponía sus argumentos a favor de "La República de la Ciencia" en la que todas las decisiones sobre el financiamiento de la ciencia eran tomadas por científicos activos. En esta etapa del primer desarrollo del pensamiento acerca de la política en materia de C&T, se hacía hincapié principalmente en los aportes a la I&D � la preocupación en ese sentido se centraba en el financiamiento de la I&D, la disponibilidad de personas altamente calificadas, las instalaciones y servicios de laboratorio y los papeles que debían desempeñar los programas e instituciones públicas.

Desde el Informe Pigagnol, en intervalos de más o menos una década, la OCDE ha publicado importantes estudios generales del pensamiento sobre la orientación de la C&T en el mundo desarrollado. El Informe Brooks "Science, Growth and Society" (Ciencia, Crecimiento y Sociedad), OCDE, París, 1971, captó el estado del debate sobre asuntos tales como la integración de las políticas científicas con las políticas económicas y sociales, y el papel de las firmas multinacionales en el progreso tecnológico y planteó la cuestión de cómo el cambio tecnológico estaba afectando al medio ambiente. A esa altura, la preocupación sobre el difícil asunto de medir los resultados de los sistemas de I&D se estaba convirtiendo en una cuestión cada vez más importante.. A continuación apareció el Informe Delapalme ("Technical Change and Economic Policy" (Cambio Tecnológico y Políticas Económicas), OCDE, París, 1980) que trató en detalle la necesidad de intentar armonizar las políticas económicas y tecnológicas y que planteaba cómo los gobiernos miembros de OCDE podrían:

"llegar a una síntesis de las políticas de ajuste económico, tecnológico y social, que optimicen las contribuciones del desarrollo tecnológico al desarrollo económico y social".
  Los países, tanto desarrollados como en desarrollo, aún están buscando esta síntesis En ese momento, a principios de la década de los ochenta, se estaba empezando a reconocer el proceso de la innovación tecnológica como un foco más apropiado de atención, que la simple consideración de la I&D per se.

Finalmente, más cerca de nuestros días, en 1990 una importante serie de informes del Consejo de la OCDE con el título de Technology and Economic Policy (Tecnología y Política Económica) ha ubicado la consideración del cambio tecnológico en el eje de la política económica � aunque muchos economistas contemporáneos tienen dificultad en entender las consecuencias de esta posición.

Los trabajos realizados en la OCDE que condujeron a Technology and Economic Policy actuaron como estímulo a importantes esfuerzos que trataron de delimitar la importancia normativa del concepto de �sistema nacional de innovación�. Probablemente la publicación inicial que influyó más en este tema fue la que editó el erudito danés, Lundvall (Lundvall, B-A (Ed) National Innovation Systems: Towards a theory of Innovation and Interactive Learning, Pinter, Londres, 1992).

Hoy en día, los países industrializados han llegado a la conclusión que, dentro de sus economías, el cambio técnico es la principal fuerza motriz detrás del crecimiento económico. Además, también se entiende que el cambio técnico tiene dos fuentes principales � la innovación tecnológica y la difusión de la tecnología. Este último concepto � difusión de la tecnología � es de importancia vital y tiene incorporada la necesidad de que el beneficiario de la tecnología participe en un proceso continuo de innovación progresiva, para ajustar la tecnología adquirida a las necesidades de los mercados y sistemas de suministro de los usuarios de la tecnología.

Tal vez simplificando de más, uno podría pensar en la década del sesenta y principios de la del setenta, como la era de la política científica y el final de la década del setenta y la del ochenta como la era de las políticas científicas, tecnológicas y de innovación. Durante estos años ha ocurrido un proceso global de aprendizaje acumulativo acerca de la gama de asuntos que deben abarcarse en un si se pretende que las fuerzas del cambio tecnológico beneficien al desarrollo económico y social nacional.

Con estos antecedentes, el equipo de revisión intentó evaluar las funciones del Sistema Nacional Chileno de Innovación, empezando con las funciones de formulación de políticas y asignación de recursos del Gobierno central.

Aunque, como se verá en los siguientes capítulos, Chile tiene una variedad de políticas, programas e instrumentos políticos que tratan sobre aspectos de la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la innovación, y la difusión de la tecnología, el equipo de revisión no pudo determinar en los más altos niveles del Gobierno el lugar donde se consideraran estas políticas como un grupo o donde pudiera analizarse o discutirse la interacción de éstas con otras importantes políticas del Gobierno.

En algunos países existen Ministerios destinados a desempeñar un papel de coordinación de políticas en el área de la ciencia y la tecnología, mientras que en otros existen oficinas de desarrollo de políticas para asesorar a los ministros. En cada caso, se elige la modalidad que se adapte a las tradiciones políticas particulares del país de que se trata. En consecuencia, por ejemplo, las modalidades escogidas en un sistema parlamentario de gobierno tienden a ser diferentes de las que se utilizan en un sistema presidencial.

En teoría, Chile cuenta con dos organismos que podrían desempeñar un papel de este tipo, pero en la actualidad ninguno está bien adaptado para esta función.

La Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica, o CONICYT, aún está regida por un Decreto (No. 491 de febrero de 1971) que le otorga amplias responsabilidades y funciones, entre las que figuran:

Artículo 1º : La Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica es ....... destinada a asesorar al Presidente de la República en el planteamiento del desarrollo científico y tecnológico. Deberá desarrollar, promover y fomentar la ciencia y tecnología en Chile, orientándolas preferentemente al desarrollo económico y social del país.
  Sin embargo, en la actualidad, la CONICYT no está organizada estructuralmente para brindar asesoramiento y su tarea de administrar varios instrumentos financieros claves para la promoción de la investigación científica y el desarrollo tecnológico es suficientemente significativa. En el siguiente capítulo de este informe se analizan en detalle el desempeño actual de la CONICYT y las posibles modificaciones de la manera en que funciona,.

El otro organismo es la Comisión Asesora Presidencial en Materias Científicas cuyas principales funciones son las de:

asesorar al Presidente de la República en la identificación de acciones que impulsen el desarrollo coordinado y sostenible de la ciencia en nuestro país.
  Este organismo asesor tiene términos de referencia que limitan su cometido a la ciencia, dejando fuera toda referencia a la ingeniería o la tecnología. Además, tiene pocos recursos para una función de secretaría, lo que limita su capacidad de encargar estudios de políticas para apoyar sus debates. Durante nuestra reunión con representantes de la Comisión, no nos dio la impresión de que hasta ahora se hubiera elaborado un programa de más largo plazo de asuntos que deben encararse.

El equipo de revisión hace notar que tanto la CONICYT como la Comisión Asesora Presidencial tienen funciones de asesoramiento y política en sus cometidos y que ambas están abocadas a la función de asignación de recursos. La responsabilidad de asignar recursos requiere una capacidad normativa interna, pero en muchos países se considera que el asesoramiento integral relativo a políticas que abarcan todo el sistema de ciencia, tecnología e innovación presenta una situación de conflicto de intereses debido al gran número de actores que intervienen en las actividades de financiamiento y de operación de programas a través del Gobierno.

El equipo de revisión también está consciente del importante papel que ha desempeñado CORFO en los últimos años, tanto en el incremento del conjunto de fondos que coordina actualmente el Programa de Innovación Tecnológica como en la reformulación de la opinión del Gobierno con relación al financiamiento de los institutos tecnológicos del sector público. Apoyamos las iniciativas de CORFO, entre las que figuran sus esfuerzos por lograr que otros Ministerios de ejecución den contratos de realización a los institutos tecnológicos que esperan que brinden servicios públicos. Sin embargo, para subrayar nuestra preocupación sobre la falta de un mecanismo de alto nivel, nos preguntamos ¿cómo se resolvería una controversia en el caso de que un Ministerio se negara a entrar en negociaciones con CORFO y con un instituto para un contrato de desempeño? ¿Cómo se convierte una político de CORFO sobre el financiamiento de los institutos tecnológicos en una política del Gobierno de Chile? ¿ CORFO tiene el derecho de buscar el aval del gabinete para sus iniciativas o sería este un papel del Ministerio de Economía?

El Gobierno de Chile debería pensar seriamente en proveerse de un mecanismo que le permita contemplar la gama completa de políticas que está ejecutando para utilizar el cambio tecnológico en beneficio de los chilenos y para garantizar que se entienda la interacción de estas políticas con otras políticas del Gobierno.

En un país que no tiene en funcionamiento un mecanismo de alto nivel para realizar un amplio análisis de las políticas científicas, tecnológicas y de innovación, no es sorprendente que no exista discusión sobre el tema de un "presupuesto para las ciencias" � es decir, un medio de presentar anualmente todos los gastos públicos propuestos con relación a sus políticas científicas, tecnológicas y de innovación. Esta herramienta de administración es necesaria si el Gobierno, al nivel más elevado, decide influir más en estos asuntos.