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VI Otros organismos de financiamiento A comienzos de la década de los noventa, la economía chilena creció rápidamente, basada principalmente en factores relativos a la producción de recursos naturales. Sin embargo, el gobierno chileno reconoció que este ritmo de crecimiento era insostenible y que era necesario mejorar la forma en que se estaban utilizando los factores de producción. Los síntomas de un potencial estancamiento futuro fueron el índice relativamente alto de desempleo y una balanza comercial cada vez más negativa en tecnología. Esta situación derivó en la concesión de un préstamo de $90 millones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para promover programas de apoyo a la innovación, como los fondos FONDEF y FONTEC. Para estimular una transición hacia la próxima fase del desarrollo económico, es decir, el desarrollo dirigido por la innovación, el Programa de Innovación Tecnológica (PIT), dependiente del Ministerio de Economía, determinó varias prioridades: 2. Modernización de las PYMEs; 3. Desarrollo de métodos de producción limpios; 4. Desarrollo de políticas de infraestructura y comunicación nacional; 5. Promoción de la competitividad en un
entorno global reglamentado por la OMC. III. La necesidad de aumentar la eficacia de los instrumentos de financiación; IV. La falta de conocimientos acerca de la gestión de la innovación; VI. La necesidad de un sistema eficaz de protección
y una cultura que valore la propiedad intelectual. Fondo Nacional de Desarrollo Tecnológico y Productivo (FONTEC) 6.191,4 millones Fondo de Fomento al Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDEF); 7.524,7 millones Fondo de Desarrollo e Innovación (FDI); 6.154,2 millones Fundación para la Innovación Agraria (FIA); 2 399,9 millones Fondo de Investigaciones Mineras (FIM); - - - Fondo de Investigación Pesquera (FIP) 2.110,0 millones Las cifras indican las contribuciones estatales a los fondos en pesos chilenos para el año 1997. Aunque sólo el FONTEC, el FDI y el FIP reciben sus presupuestos del ministerio de Economía, el PIT desempeña un papel coordinador para la cartera a nivel de la política de innovación y también supervisa las evaluaciones periódicas de los fondos. Los fondos del FIM provienen totalmente del sector privado, mientras que el FONDEF y la FIA están en los presupuestos de los ministerios de Educación y Agricultura respectivamente. El FONDEF ha sido descrito y comentado extensamente en otras partes de este informe. Por lo tanto en esta sección, nos dedicaremos a los otros cinco fondos. FONTEC El FONTEC financia proyectos de innovación tecnológica, transferencia de tecnología y fortalecimiento de capacidades tecnológicas e infraestructura. El fondo se orienta totalmente hacia compañías privadas que proporcionan bienes o servicios, desde cualquier sector. En la práctica, el mayor número de subvenciones se otorga al área manufacturera y en segundo lugar se beneficia al sector de la agricultura. El Estado proporciona hasta un máximo del 50% de los fondos para cualquier proyecto y la empresa o el consorcio deberá obtener un seguro por riesgo para el caso en que el proyecto no cumpla con los objetivos mutuamente acordados. Una actividad importante del FONTEC es financiar proyectos de misiones tecnológicas que suponen visitas de grupos de empresarios chilenos a socios internacionales para promover el aprendizaje y el intercambio de información sobre tecnología. Se gasta aproximadamente el 70% de los fondos del FONTEC en innovación y el 30% en difusión. El FONTEC no realiza un concurso anual. El tiempo de aprobación de los proyectos es relativamente corto, entre 40 y 45 días. Este es el tiempo que lleva el análisis financiero y jurídico de la compañía y el análisis tecnológico del proyecto. El tiempo que transcurre entre la aprobación y la entrega de los fondos depende de la capacidad de la empresa para proporcionar el seguro por riesgo y es de entre 15 y 20 días. En general, quienes reciben los fondos están satisfechos con la administración del FONTEC y es visto como menos burocrático que los otros fondos. Sin embargo, existen algunas críticas con relación a la comprensión por parte del FONTEC de nuevas áreas, particularmente en los campos de las tecnologías de la información. Aunque en teoría es posible que los proyectos originados en el FONDEF reciban fondos del FONTEC en etapas posteriores de su desarrollo, la articulación entre ambos fondos en el nivel práctico, en oposición al nivel político, no está bien desarrollada. En este sentido, constituyen factores inhibitorios las restricciones de la OMC de los subsidios para el desarrollo de productos, particularmente aquellos que afectan a las exportaciones. Un tarea para el FONTEC sería la de estimular
más innovación en áreas claramente estratégicas
para el siglo XXI, particularmente las tecnologías de la información
y la biotecnológía. En su calidad de instrumento principal
del Estado, dentro de la economía de la oferta, para la innovación
del sector empresarial chileno, el FONTEC tiene la responsabilidad no
solo de responder a las propuestas de proyectos sino también de
desarrollar una cultura de innovación en las áreas que las
actividades de previsión del PIT han definido como decisivas para
el futuro crecimiento económico, basado en el conocimiento. El FDI El FDI fue creado en 1995 e inicialmente se llamó FONSIP (Fondo para Programas y Proyectos de Investigación de Servicio e Interés Público).El FONSIP fue creado para proporcionar un mecanismo basado en la competencia para el desembolso de fondos a los cinco institutos de la CORFO: CIREN, IFOP, INFOR, INTEC e INN (véase el Capítulo VII, a continuación). Anteriormente, estos institutos recibían un financiamiento básico determinado por una fórmula. La reducción de los financiamientos básicos de los institutos de la CORFO tuvo lugar en forma bastante repentina, en un período de 3 años, y en la actualidad sólo el CIREN recibe algún tipo de subsidio directo. En 1996 se decidió ampliar la elegibilidad para recibir fondos del FDI para incluir a otras instituciones estatales, el sector privado y las universidades. Consecuentemente, el tamaño del fondo fue incrementado, pasando de unos US$8 millones a unos US$15 millones. Sin embargo, el enfoque sectorial del fondo no ha cambiado y aún mantiene la mayor parte de la inversión en la silvicultura, la pesca y la acuicultura. A pesar de cambios programáticos hacia la innovación, aún en 1997 sólo 3 de los 35 proyectos aprobados contenían temas industriales. Cualquier análisis del FDI debe realizarse conjuntamente con un análisis del efecto de la remoción de los fondos básicos de los institutos de la CORFO. Las razones para este cambio radical hacia la aprobación de fondos para proyectos competitivos fueron las siguientes: 2. asegurar que el Gobierno sepa exactamente
lo que está recibiendo por su inversión en la innovación.
LA FIA La FIA fue fundada en 1981 por el Ministerio de Agricultura para iniciar y coordinar investigación y desarrollo y promover la absorción de nuevas tecnologías en el sector agrícola. Aunque la FIA señala cuatro áreas de interés (agricultura, forestación, ganadería y acuicultura), en la práctica sólo a dos de ellas (agricultura y ganadería) se les ha dado importancia en los últimos tres años. La gerencia de la FIA afirma que actualmente está intentando resolver el problema de saber reconocer las verdaderas innovaciones potenciales en comparación con la investigación más o menos buena y publicable. También estima que su relación con el sector privado está poco desarrollada. Existe una íntima conexión entre estos dos asuntos, y en un fondo como la FIA sólo se pueden explorar en conjunto. Aunque no existe una fórmula para el reconocimiento de potenciales innovaciones, dar prioridad a proyectos con miembros del sector privado como fuertes contribuyentes, aumentará las posibilidades de que ocurran innovaciones. EL FIP El FIP fue establecido en 1991 como un fondo estatal de investigación específica por sector, dirigida a aplicaciones en la industria pesquera y la acuicultura. Desempeña un papel complementario al de la FIA con relación al centro de interés, donde todos los fondos son destinados a la investigación pesquera y la acuicultura o a la investigación de la gestión de recursos, la conservación o temas relacionados con el medio ambiente. Las universidades, la CORFO y otros institutos oficiales y del sector privado son elegibles para su financiamiento. EL FIM Aunque el PIT desempeña un papel de coordinación con respecto al FIM, los fondos de subvención provienen de la industria minera más que del Estado. El FIM es un fondo pequeño y fue establecido en 1996 bajo la administración del CIMM. Su objetivo es examinar asuntos relativos a los bienes públicos y estratégicos vinculados a la minería del cobre. Su diferencia con respecto a los presupuestos de investigación por contrata del CIMM y CODELCO (por ejemplo) es que se llama a propuestas. El interés principal de la industria minera en el FIM parece estar en su potencial contribución a la comprensión de temas relativos a la salud pública. Sin embargo, el FIM es con mucho el menor de los fondos, ya que el FONDEF, FONTEC y FDI por separado aportan más a la minería que el FIM. Los fondos coordinados por el PIT tienen en el futuro tres tareas principales que cumplir: 2 Coordinar (o incluso amalgamar) los distintos fondos de una forma creativa que no sea excesivamente reglamentada, dado que parece existir un sólo grado limitado de diferenciación de contenido, particularmente entre FONDEF, FONTEC y FDI. Aún para estos fondos generales, el centro de la atención lo constituyen la agricultura, la silvicultura y la pesca, generando también una posible superposición con la FIA y el FIP. 3 Apoyar la innovación que se ajuste a los planes y que favorezca los modelos actuales del crecimiento económico. Como lo demuestra la Tabla 14, tal vez ésta sea la tarea más difícil de realizar. Es evidente que la investigación aplicada chilena actual se destaca en la agricultura, la silvilcultura y la pesca y es de estas áreas de donde proviene la mayoría de las propuestas de innovación. Sin embargo, la economía chilena crece mucho más rápido en los sectores industrial, comercial, de infraestructura y servicios. Por lo tanto, se debería estimular activamente a los investigadores para que sus propuestas acompañen estos cambios. Si los esfuerzos se centran mejor no sólo la economía será beneficiada sino también los investigadores, ya que se canalizará la inversión local e internacional del sector privado en estas nuevas áreas.
EL INDAP El Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) es un instituto que depende del Ministerio de Agricultura y promueve la extensión en general y la transferencia de tecnología en particular, en el sector de la agricultura. El INDAP apoya activamente tanto al comercio como a la agricultura a pequeña escala. Con más de 11 mil millones de pesos (1997), tiene un presupuesto holgado cuando se lo compara con otros fondos orientados a la tecnología. Normalmente, la difusión es un aspecto muy descuidado pero inmensamente importante de la cadena de la innovación, particularmente por lo que se refiere a las PYMEs. Chile tiene la fortuna de disponer de una organización centralizada, en estas materias. A medida que el dominio de la biotecnología se vuelve aún más crítico para la agricultura, el INDAP debería convertirse en un mecanismo cada vez más importante para difundir los conocimientos actualizados. Las Cátedras Presidenciales El recientemente creado Comité Presidencial para Asuntos Científicos fue autorizado en 1997 por un decreto presidencial a establecer un sistema competitivo de premios científicos. Los premios Presidenciales fueron ideados para dar un importante apoyo a los investigadores que hacen que Chile se destaque en el mundo por su contribución al conocimiento. Los premios consisten en subvenciones anuales (renovables hasta por tres años) por una cantidad relativamente importante de hasta 50 millones de pesos, de los cuales casi la mitad puede utilizarse como honorarios para los beneficiarios. Para ser elegibles, los solicitantes deben ser investigadores activos, especialmente en ciencias básicas, entendiendo por ello a las ciencias exactas y naturales, es decir, biología, física, química y matemáticas. Áreas muy afines como la bioquímica o la astrofísica se consideran incluidas en las anteriores. Un requisito posterior es el haber mantenido una importante productividad científica, tanto cuantitativa como cualitativa, que haya sido reconocida por la comunidad científica internacional. Los premios pueden ser otorgados a chilenos que normalmente residen fuera del país, siempre y cuando tengan vínculos con un instituto local de investigación y permanezcan en el país por lo menos un 60% del tiempo durante el cual gocen de la subvención. Luego que el Comité haya tomado su decisión, los beneficiarios firman contratos con la CONICYT, que desembolsa el dinero de la subvención. Un total de cuarenta Cátedras fueron otorgadas en los primeros tres años del concurso, el proceso de adjudicación en el que intervienen comités de alto nivel de pares internacionales. Los resultados de las doce Cátedras otorgadas en la primera vuelta fueron aparentemente tan alentadores que todos los premios fueron reconfirmados por un tercer año. Varios asuntos y principios surgen con respecto a las Cátedras: 2. Sin embargo, al conceder gran importancia al historial profesional de los investigadores, con más insistencia aun que el FONDECYT, las Cátedras contribuyen a reducir los recursos destinados a los investigadores jóvenes; la inclusión del requisito de apoyar a un investigador más joven, si bien buena, no es suficiente a luz de la magnitud del problema que enfrenta Chile respecto al envejecimiento de su comunidad científica. Tal vez se podría pensar en la posibilidad de realizar un concurso separado para chilenos menores de 35 años que realmente tengan talento. Canadá cuenta con un programa de este tipo que reconoce la excelencia en la investigación a comienzos de la carrera. 3. Un aspecto problemático de este sistema de recompensas es el muy alto porcentaje del subsidio que puede terminar siendo un suplemento salarial del beneficiario. La cultura de pagarse a uno mismo de su propio subsidio no se limita a Chile y puede resultar inevitable en un país donde los salarios son considerados tan bajos que el dinero destinado a la investigación que no tenga algún resguardo será utilizado para subvencionar salarios más que para realizar investigación. Sin embargo, a mayor plazo, Chile necesita resolver el tema de los salarios universitarios de una forma diferente y que no sea a través del sistema de subsidios en apoyo a la investigación académica. 4 Las Cátedras no parecen estar bien vinculadas a consideraciones de política nacional. Los resultados esperados de los premios parecen estar más relacionados con el prestigio nacional que con el desarrollo económico y social. En muchos países, un objetivo clave de la política para financiamiento público de iniciativas científicas de alta calidad es la promoción del desarrollo de recursos humanos de primera calidad. Sin embargo, las Cátedras aparentemente no tienen como objetivo desarrollar la aptitud para la investigación sino premiar la aptitud existente. Las limitaciones, muy estrechas, de campos elegibles constituyen otras barreras para que el potencial de estos premios pueda contribuir al desarrollo económico o social de Chile a largo plazo. Dado los importantes cambios en la forma en que se organiza la investigación en la actualidad, analizados anteriormente, el potencial de los mecanismos del FONDAP parece mayor que el de las Cátedras para contribuir a largo plazo tanto al buen estado de las ciencias básicas como fortalecimiento al desarrollo social y económico de Chile. 5 No sorprende que los resultados de los tres concursos hayan fortalecido el dominio de las instituciones ubicadas en Santiago dentro del sistema chileno académico de ciencias de Chile.
La distribución de las Cátedras por
disciplina se muestra en la siguiente tabla.
Durante el período en que el equipo de revisión estuvo en Chile, aún no se había aclarado si los científicos que habían obtenido Cátedras en la Ronda 1 se les permitiría presentarse como candidatos a un segundo premio. Si no se les permite volver a presentar su candidatura, esto haría de las Cátedras más bien un premio que un programa de apoyo a la investigación y conduciría a interrogantes sobre la naturaleza de los premios y sus reglas, que parecen poco apropiadas para un premio. Becas El Ministerio de Planeamiento tiene un programa de becas para permitir a los chilenos estudiar en el extranjero para obtener un grado de posgrado. La cantidad fijada como meta desde que el gobierno militar inició este programa en 1981, fue de 1400. - Desde entonces han sido otorgadas 1149. Aunque puede haber existido algún tipo de lógica inicial para la ubicación de este programa en el MINEPLAN, debido al elemento destinado a mejorar las calificaciones de los empleados públicos, actualmente es difícil de entender por qué no se ubica dentro de las responsabilidades del Ministerio de Educación. Es particularmente importante articular este tipo de programa con las necesidades determinadas por la CONICYT y la CORFO. Varias universidades tienen también programas de becas. En general, cualquier programa que facilita el ingreso de jóvenes científicos al Sistema Nacional Chileno de Innovación debe ser estimulado. Sin embargo, ningún programa de becas tendrá el efecto deseado si no se facilita el ingreso de jóvenes investigadores mediante la puesta en marcha de programas viables de retiro para académicos en edad de jubilarse. Financiamiento por el sector empresarial Tradicionalmente el sector privado no ha intervenido mucho en lo que respecta a financiar la investigación y el desarrollo en Chile. Esta ha sido considerada una responsabilidad del Estado, ya sea a través de las universidades o de los institutos tecnológicos. Existen dos razones principales para ello: 2. La dependencia de la economía de las exportaciones de materia prima no transformada. Sin embargo, aunque el monto de I&D financiado
por el sector privado ha fluctuado alrededor de los $US60 millones24
durante los años noventa, el porcentaje con respecto al gasto
nacional total ha caído desde su punto más alto en 1992
de un 23%, a un 15% en 1997 Actualmente el único incentivo estatal
para el financiamiento de la investigación, aparte de su asociación
con varios fondos, es el 50% de reducción de impuestos por donaciones
a universidades. La respuesta a esta medida algo mal enfocada ha sido
fuerte y las donaciones se multiplicaron por 20 desde principios de la
década de los noventa, hasta llegar a una cifra actual de alrededor
de $US 30 millones. La actitud de los responsables de tomar decisiones en el Gobierno chileno con respecto a los incentivos fiscales para el financiamiento o realización de I&D no es positiva. Tienen la sensación de que los abusos y las desnaturalizaciones inmanejables superarán cualquier beneficio. Un primer paso en dirección a desarrollar un sistema de incentivos indirectos en los que el gobierno pueda confiar, podría ser el perfeccionamiento del plan para premiar donaciones a universidades, favoreciendo las donaciones destinadas a apoyar la I&D- La CONICYT está consciente de las deficiencias
actuales de los informes estadísticos respecto a los gastos en
I&D del sector privado y reconoce que los datos que publican probablemente
subevaluan la magnitud total de éste. Sin embargo, aun adaptándose
a estas limitaciones estadísticas, la imagen que surge es la de
una importante falta de inversión. Financiamiento por los gobiernos regionales
Los gobiernos regionales desempeñan un papel reducido pero potencialmente importante en la financiación de la innovación, particularmente en lo que se refiere a la difusión y el desarrollo Tenemos entendido que el Gobierno central tiene el compromiso de desembolsar una parte importante de sus gastos operacionales (alrededor del 42%) a través de estructuras regionales. No parece haber estadísticas disponibles, pero aparentemente los presupuestos de entre $1 y $5 millones serían la norma. Una parte importante del dinero regional gastado en tecnología se asigna a institutos y al INIA, que se encuentran en buena situación para realizar trabajos de desarrollo. No obstante, los presupuestos de los gobiernos regionales también presentan oportunidades para las universidades regionales. Aparentemente, en ningún caso esas universidades han intentado obtener fondos de esta fuente. Dado el hecho de que las administraciones regionales son nombradas desde el centro y no por una elección en la región, es comprensible que jugar una carta regional sea más difícil para solicitar financiamiento que si fuera en el caso contrario. Sin embargo, presionar a los gobiernos regionales puede resultar un camino más eficaz hacia la descentralización del financiamiento de la investigación que cambiar las reglas de asignación de los fondos centrales. |
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